目前，我國電力工程建設招投標健康發(fā)展存在五個主要問題:強制招投標過多、建設市場缺乏真正的競爭、評標方法人工操作空間大、招投標人員素質(zhì)不高、招投標監(jiān)督不足。

自《招投標法》實施以來，招標投標在我國各個行業(yè)的工程建設領域發(fā)展迅速。為規(guī)范招投標活動，各部門和地方政府相繼出臺了一系列招投標管理制度。為進一步規(guī)范招標投標活動，國務院于2012年頒布了《招標投標法實施條例》。但是我國招投標行業(yè)仍然存在一些問題，特別是在國有企業(yè)的工程建設領域，主要體現(xiàn)在以下兩個方面:

首先，有很多違規(guī)行為。根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計，最近，包括中石油、華潤電力在內(nèi)的11家國有企業(yè)涉嫌非法招標，涉案金額超過487億元，使招投標成為違法案件的?？?。這種招投標過程看似到位、細節(jié)完整，但實質(zhì)上是挪用項目資金，成為權力尋租的一塊遮遮掩掩的樹葉。

第二，效果不好。招投標的最終目的是通過市場競爭，選擇承包能力合格、價格低廉的中標人，并與之簽訂合同，以保證工程建設目標的順利實現(xiàn)。然而，目前我國工程建設領域有大量的工程項目在執(zhí)行合同后招投標，合同中約定的建設目標難以如期實現(xiàn)，投資不斷增加，招投標效果大大降低。

為什么我國工程建設實際招投標中存在這么多的問題?

一、當前我國工程建設招投標中存在的主要問題

(1)強制招標過多

根據(jù)2000年頒布的《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》第二條至第七條的規(guī)定，涉及基礎設施、公用事業(yè)、國有資金投資項目、國家資助項目的工程，其中單項工程概算合同價在200萬元以上，重要設備物資單項工程概算合同價在100萬元以上;如單項概算合同價在50萬元以上的服務(包括勘察、設計、監(jiān)理等)，均須投標，同時也提供雖然單項概算合同價低于規(guī)定限額，但投資總額在3000萬元以上的項目必須進行招標。

這是我國現(xiàn)行強制招標的范圍和限制。隨著我國物價年復一年的持續(xù)上漲，建設項目的規(guī)模普遍巨大，無論是單項合同的預估價格還是項目的總投資金額都很少低于上述上限。而根據(jù)上述規(guī)定，對于總投資在3000萬元以上的項目，無論個人金額多么小都參與投標，這顯然是不合理的。

盡管按照規(guī)定的招標規(guī)則的實現(xiàn)使用的招標模式的成本項目合同金額的比例過大,可以確定在項目批準沒有投標,但由于設計階段深度限制在審批階段,很難將標書整體劃分清楚，實際上很難得到負責部門對標書的認定。顯然，我國強制招標的范圍太廣、太過寬泛。

強制招投標過多，導致許多企業(yè)以招投標率來評定招投標工作，誤以為招投標覆蓋面越大越好。目前強制招投標的要求過多，不僅難以實施，而且耗費大量的工作精力、時間和成本，造成社會資源的浪費。

(2)建筑市場缺乏真正的競爭

招投標是一種充滿市場競爭的交易模式，實現(xiàn)建筑市場真正的競爭是招投標的基礎。然而，由于我國建筑業(yè)發(fā)展的特殊歷史原因，各個行業(yè)的建筑市場基本由大型國有企業(yè)主導，缺乏真正有效的競爭。

以我國水電建設市場為例，目前市場上有兩大實力較強的水電建設狀態(tài)，雖然國內(nèi)許多省份都有省級水電建設企業(yè)，但由于長期的歷史原因，沒有一個大中型水電工程承包經(jīng)驗，其技術水平和綜合實力與兩個水電建設國家相比都是遠遠的，很少有水電業(yè)主敢冒險將大中型水電工程委托給省級水電建設企業(yè)。

雖然兩個水電建設國家都有其水電技術水平高、綜合實力強的子公司，但水電建設國家都采取高度集中管理、以財務總指揮為核心的總部，在實際操作中往往為了保護集團的整體利益，子公司才能真正獨立于市場。根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，兩家中央水電建設企業(yè)選擇聯(lián)合壟斷，在同一市場上相對于成本和利潤進行競爭是必然趨勢，很難形成真正的競爭。因此，特別在大型水電工程的招投標中會出現(xiàn)一個普遍的現(xiàn)象:招標人基本上都是水電建設兩家央企的子公司。對于價值數(shù)十億元的項目，每個投標人的報價往往驚人地接近。

建筑市場缺乏真正的競爭，不僅難以取得良好的招投標效果，還會帶來諸多危害:一是投標人輪流負責，招投標流于形式;二是容易導致投標人與招標人串通或投標人之間串通、私下交易;第三，中標人的投標競爭壓力不強，中標項目的完成并不影響后續(xù)的中標或其他項目的中標，所以合同履行的完整性越來越差;四是不敢依法維權，怕得罪招標人，將來失去市場。

(3)評標方法人工操作空間大

根據(jù)我國招投標法律法規(guī)的有關規(guī)定，合法的評標方法包括綜合評標法和最低評標法。然而，目前在實際工程建設的評標中，普遍采用的是綜合評價法中的綜合打分法。在采用綜合評分法時，除報價是按照招標文件中預先規(guī)定的計算公式計算確定外，其他業(yè)務和技術評價因素均由專家打分，采用算術平均計算確定。

由于專家打分是主觀的，綜合評價法(綜合評分法)存在許多缺點:

首先，評標方法受人類活動的影響較大，為尋租和人為操縱評標留下了巨大空間，不可避免地導致招投標和評標過程中出現(xiàn)許多違法現(xiàn)象，并且不利于確保真正有能力的投標人獲得中標的機會。

二是在評標方法中,投標施工組織設計的核心內(nèi)容是專家評估,然而,大量的工程實際情況是中標人的投標施工組織設計審查結果再好,但不是根據(jù)其實現(xiàn)工程建設,評標與工程建設已成為“兩張皮”，評標施工組織設計是評標施工的典型。

另外，由于招投標施工組織設計內(nèi)容繁多，而且評標時間倉促，一般所以評標專家在評標過程中并不保證每一字不差地對每一個招標人的施工組織設計的全部內(nèi)容進行認真的審查，這容易誘使投標人在投標施工組織設計中故意伏擊，進而向招標人要求額外的招投標費用，給招標人造成不必要的損失。

(4)投標人員素質(zhì)不高

為了提高招標人員的專業(yè)素質(zhì)，我國自2009年起，已開始實行招標分科職業(yè)資格制度(試行)，頒發(fā)招標人員相關證書，目前大部分從事招標分科工作的人員均有證書，特別是在我國招投標規(guī)模大的國有企業(yè)會計核算中，由于長期用人制度的弊端，這種情況比較普遍。

一個合格的招標部門，不僅要具備組織招標活動的基本能力，還要具備編制、審查招標文件、策劃招標方案、處理異議的專業(yè)能力。但目前的情況是，許多招標人員只能簡單地組織招標投標活動，缺乏編制和審查招標文件的能力。往往只能簡單運用招標文件的模式，難以編制出真正適合招標項目特點的高質(zhì)量招標文件，更缺乏投標方案規(guī)劃和異議處理能力。

投標人員素質(zhì)不高，直接影響投標效果，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是招投標人員對招投標及相關法律法規(guī)了解不透徹，只知道原因，容易導致在組織招投標活動中出現(xiàn)違法現(xiàn)象;其次，招標人員缺乏編制、審核招標文件、策劃招標方案的能力，勢必影響整體招標效果，難以達到招標項目的基本要求;第三，招投標人員處理異議能力不足，不利于招投標活動的順利合法進行。

(五)對招投標的監(jiān)督不夠

根據(jù)我國《招標投標法實施條例》的有關規(guī)定，工程建設招標投標工作不僅要接受建設行政主管部門的監(jiān)督，還要接受投標人及其利害關系方的監(jiān)督。這種行政監(jiān)督加上社會監(jiān)督的多重監(jiān)督體制，應該說一直以來的監(jiān)督都很嚴格，但目前的情況并不是這樣。

在招標行政監(jiān)督方面，目前我國大量的工程建設招投標過程中，在沒有行政主管部門的監(jiān)督的情況下，被招標人內(nèi)部監(jiān)督所取代，特別是國有企業(yè)的工程建設招投標，一般是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督委員會為紀檢監(jiān)察機構或監(jiān)察機構，是上級單位送去監(jiān)督的，這其實是一種利用為主的監(jiān)督，效果大大降低;在招投標社會監(jiān)督中，由于缺乏真正的競爭，當前建筑市場上對招投標和評標工作不夠，不僅靠中標人的實力，所以許多招標人甚至在操縱掌握了招標人評標等違法行為和損害自身利益的證據(jù)后，也不敢投訴，往往選擇言聽計從。因此，目前社會對招投標的監(jiān)督力度還很薄弱，導致非法評標現(xiàn)象難以遏制，無法達到良好的招投標效果。

二、破解疑難對策的思考

（一）堅持招標效果為導向，提高招標限額，避免過度招標

出現(xiàn)強制招標過度的根本原因是我國現(xiàn)行的強制招標范圍及限額不合理和對招標作用的無限放大。誤認為只有招標才是社會資源優(yōu)化配置的好方式，但實際招標效果往往卻并不理想；誤認為只有招標才是防止工程建設腐敗的有效方式，但實際上大量招標案例卻反映出招標已成了權力尋租、腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)。

因此，我國從立法階段就應當理性看待招標的作用，招標作為市場優(yōu)化配置資源的一種方式，本身也具有一定局限性，只有在招標項目規(guī)模、市場環(huán)境等條件適宜的情況下，招標才能真正發(fā)揮有效作用，取得良好效果。

建議國家主管部門堅持以招標效果為導向，結合自2000年以來市場物價的上漲幅度以及多年來各行業(yè)招標實踐情況，合理提高招標限額。

（二）加快國企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競爭的建筑市場

從我國建筑業(yè)實情看，當前建筑市場缺乏真正競爭甚至出現(xiàn)壟斷的根本原因是國企建筑市場主體的布局不利于競爭，致使有競爭實力的建筑企業(yè)往往因相互之間的關聯(lián)關系而不能獨立競爭，能獨立相互競爭的建筑企業(yè)往往因?qū)嵙沂庀嗖钐h而無法競爭。因此，應當加快國企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競爭的建筑市場。

(3)完善評標方法，消除人為操作空間

綜合評標法(綜合評分法)的根本缺陷在于其固有的人工操作空間，為權力尋租、人為操縱評標等違法行為提供了便利的渠道。要根除我國建設工程評標違法行為，必須完善評標方法，消除人為操作空間。

為了消除評標中人為操作空間，應研究和實施適合我國國情的最低評標方法。如:取消報價以外的業(yè)務和技術因素由專家進行質(zhì)量評價，由專家進行系統(tǒng)審核，從而取消對投標施工組織設計的等級評價，對投標人的資源(主要是人員和設備)、關鍵技術、如包含在投標人的資格,在招標文件根據(jù)招標項目的特點和需要事先給定明確的基本條件,評價的專家評價的招標文件符合給定的基本條件,也就是說,評價合格的投標人,然后從有效、合格的投標人名單中選擇價格最低的投標人中標。由于原有的評標業(yè)務和技術因素對評標的優(yōu)劣進行了合格的評標，從而可以極大地消除評標中人為的操作空間。

評標時，上述防止惡意壓低報價的方法，應研究形成一整套相應的有效報價風險責任約束反向傳遞機制，風險投資以反競價方的投標價格報價低于成本，從而促進每個投標人根據(jù)自己的管理水平宣布自己承受和有競爭力的價格。

例如，招標文件中可以增加以下規(guī)定:當選擇中標人的價格小于一定范圍內(nèi)的招標項目估算價格,應當要求中標人招標人提交一份平衡性能保證,保證中標人報價與招標控制價3倍之間的區(qū)別,在項目中當中標人價格過低造成項目資金短缺時，會將差額作為工程借款來彌補不足的資金。只有這樣,為了真正高管理水平和低價格,投標人創(chuàng)造更多的機會贏得競標,為了有效地防止非法行為,為了不斷促進正常、有序的建筑市場的競爭,刺激買家不斷提高管理水平,最后促進建筑市場的健康有序發(fā)展。

(四)大力推行持證制度，確保招標人員的專業(yè)素質(zhì)

目前，我國工程建設招投標人員素質(zhì)低下的根本原因是招投標工程師持證制度沒有真正落實。因此，建議國家有關部門應實行招投標上崗制度，定期或不定期對招投標人員出示證件的情況進行檢查，確保從事招投標工作的人員和投標建筑師合格證，任何投標建筑師合格證不得從事招投標工作的人員，確保我國招標師職業(yè)資格制度(實踐)真正得到實施，招標師的法律地位和作用才能真正得到體現(xiàn)，有利于加快我國招標企業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)目前的情況，為保證招標工程師的素質(zhì)，建議國家主管部門加大對招標工程師的培訓力度，特別是對招標方案策劃、招標文件編制、審查等關鍵能力的培訓，并對異議進行處理，從而提高投標工程師的綜合能力和核心競爭力。

(五)加強招標行政監(jiān)督，為社會監(jiān)督創(chuàng)造有利條件

目前，我國對招標活動監(jiān)督不足的根本原因是招標監(jiān)督的缺失。因此,我們表明,一方面,招標人應取消了企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督,依法負責當?shù)亟ㄔO行政主管部門派人監(jiān)督,監(jiān)管機構可能會認為招標投標部門工作經(jīng)歷和經(jīng)驗,這樣，既可以充分發(fā)揮招標工程師的作用，加強招標監(jiān)督，同時，不增加建設行政部門人員配置壓力。此外，建議國家有關部門還應鼓勵投標人和利益相關方加強對招投標活動的監(jiān)督、投訴，為其創(chuàng)造有利條件，消除投標人的關切，使用法律武器保護自己的合法權益，從而促進我國工程建設領域招投標業(yè)務規(guī)范和健康發(fā)展。

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